11月25日，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局聯(lián)合出臺了《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號）。這一政策的出臺，不僅可以有效緩解制約旅游業(yè)發(fā)展的土地“瓶頸”，也為產(chǎn)業(yè)引導由事后評價向事前規(guī)范轉(zhuǎn)變奠定了基礎，進而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有效的調(diào)控手段，使旅游業(yè)避免盲目開發(fā)成為可能。

近年來，隨著旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大，用地已經(jīng)成為制約旅游業(yè)發(fā)展的關鍵因素。多數(shù)地方旅游重點項目、旅游廁所用地得不到保障；旅游新業(yè)態(tài)用地政策不規(guī)范，鄉(xiāng)村旅游、自駕車、房車營地、郵輪、游艇、文化、研學旅游等用地指標不足；各地旅游供地方式多樣，監(jiān)管機制有待完善。為此，國家旅游局以改革的思路積極推動并密切配合國土資源部在桂林、秦皇島等地進行了旅游用地改革試點，為旅游用地政策積累了有效經(jīng)驗。由于旅游用地涵蓋所有地類，旅游開發(fā)既有建設項目又有環(huán)境修復內(nèi)容，供地方式包含劃撥、出讓、出租、入股、承包、租賃等多種形式。針對這一特點，國家旅游局會同國土資源部開展了深入研究，理清了旅游用地特殊性，形成了推進旅游用地政策的組合拳。這一政策可操作性強，既強調(diào)保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應，突出旅游公共服務設施用地，又規(guī)范鄉(xiāng)村旅游用地的政策界限，明確旅游新業(yè)態(tài)的供地途徑和方式，綜合利用現(xiàn)有土地管理的多種手段，整合旅游業(yè)用地服務監(jiān)管機制，為提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用提供了強有力的保障。

下一步，國家旅游局將會同國土資源部等部門，積極落實《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，為推動旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展繼續(xù)努力。

附：《國土資源部 住房和城鄉(xiāng)建設部 國家旅游局關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》

各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、旅游主管部門：

為貫徹黨的十八屆五中全會精神，落實《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）相關部署，促進穩(wěn)增長、調(diào)結構、擴就業(yè)，提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用水平，現(xiàn)就相關用地問題提出以下意見。

一、積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應

（一）有效落實旅游重點項目新增建設用地。按照資源和生態(tài)保護、文物安全、節(jié)約集約用地原則，在與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關規(guī)劃銜接的基礎上，加快編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對符合相關規(guī)劃的旅游項目，各地應按照項目建設時序，及時安排新增建設用地計劃指標，依法辦理土地轉(zhuǎn)用、征收或收回手續(xù)，積極組織實施土地供應。加大旅游扶貧用地保障。

（二）支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目。在符合生態(tài)環(huán)境保護要求和相關規(guī)劃的前提下，對使用荒山、荒地、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設的旅游項目，優(yōu)先安排新增建設用地計劃指標，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應收取相關費用之和的原則確定。對復墾利用垃圾場、廢棄礦山等歷史遺留損毀土地建設的旅游項目，各地可按照“誰投資、誰受益”的原則，制定支持政策，吸引社會投資，鼓勵土地權利人自行復墾。政府收回和征收的歷史遺留損毀土地用于旅游項目建設的，可合并開展確定復墾投資主體和土地供應工作，但應通過招標拍賣掛牌方式進行。

（三）依法實行用地分類管理制度。旅游項目中，屬于永久性設施建設用地的，依法按建設用地管理；屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理，由景區(qū)管理機構和經(jīng)營主體與土地權利人依法協(xié)調(diào)種植、養(yǎng)殖、管護與旅游經(jīng)營關系。

（四）多方式供應建設用地。旅游相關建設項目用地中，用途單一且符合法定劃撥范圍的，可以劃撥方式供應；用途混合且包括經(jīng)營性用途的，應當采取招標拍賣掛牌方式供應，其中影視城、仿古城等人造景觀用地按《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》的“娛樂康體用地”辦理規(guī)劃手續(xù)，土地供應方式、價格、使用年限依法按旅游用地確定。景區(qū)內(nèi)建設亭、臺、棧道、廁所、步道、索道纜車等設施用地，可按《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》“其他建設用地”辦理規(guī)劃手續(xù)，參照公園用途辦理土地供應手續(xù)。風景名勝區(qū)的規(guī)劃、建設和管理，應當遵守有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定。鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式供應旅游項目建設用地。

（五）加大旅游廁所用地保障力度。要高度重視旅游廁所在旅游業(yè)發(fā)展中的文明窗口地位和基本公共服務作用。新建、改建旅游廁所及相關糞便無害化處理設施需使用新增建設用地的，可在2018年前由旅游廁所建設單位集中申請，按照法定報批程序集中統(tǒng)一辦理用地手續(xù)，各地專項安排新增建設用地計劃指標。符合《劃撥用地目錄》的糞便處理設施，可以劃撥方式供應。支持在其他項目中配套建設旅游廁所，可在供應其他項目建設用地時，將配建要求納入土地使用條件，土地供應后，由相關權利人依法明確旅游廁所產(chǎn)權關系。

二、明確旅游新業(yè)態(tài)用地政策

（六）引導鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展。在符合土地利用總體規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃等相關規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務企業(yè)。依據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市制定的管理辦法，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。支持通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，優(yōu)化農(nóng)村建設用地布局，建設旅游設施。

（七）促進自駕車、房車營地旅游有序發(fā)展。按照“市場導向、科學布局、合理開發(fā)、綠色運營”原則，加快制定自駕車房車營地建設規(guī)劃和建設標準。新建自駕車房車營地項目用地，應當滿足符合相關規(guī)劃、垃圾污水處理設施完備、建筑材料環(huán)保、建筑風格色彩與當?shù)刈匀蝗宋沫h(huán)境協(xié)調(diào)等條件。自駕車房車營地項目土地用途按旅館用地管理，按旅游用地確定供應底價、供應方式和使用年限。

（八）支持郵輪、游艇旅游優(yōu)化發(fā)展。新建郵輪、游艇碼頭用地實行有償使用。有償使用的郵輪、游艇碼頭用地可采取協(xié)議方式供應。現(xiàn)有碼頭增設郵輪、游艇停泊功能的，可保持現(xiàn)有土地權利類型不變；利用現(xiàn)有碼頭設施用地、房產(chǎn)增設住宿、餐飲、娛樂等商業(yè)服務設施的，經(jīng)批準可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。

（九）促進文化、研學旅游發(fā)展。利用現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場開展文化、研學旅游活動，在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，上述機構土地權利人利用現(xiàn)有房產(chǎn)興辦住宿、餐飲等旅游接待設施的，可保持原土地用途、權利類型不變；土地權利人申請辦理用地手續(xù)的，經(jīng)批準可以協(xié)議方式辦理。歷史文化街區(qū)建設控制地帶內(nèi)的新建建筑物、構筑物，應當符合保護規(guī)劃確定的建設控制要求。

三、加強旅游業(yè)用地服務監(jiān)管

（十）做好確權登記服務。各地要依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系要求，不斷增強服務意識，堅持方便企業(yè)、方便群眾，減少辦證環(huán)節(jié)，提高辦事效率，改進服務質(zhì)量，積極做好旅游業(yè)發(fā)展用地等不動產(chǎn)登記發(fā)證工作，依法明晰產(chǎn)權、保護權益，為旅游業(yè)發(fā)展提供必要的產(chǎn)權保障和融資條件。

（十一）建立部門共同監(jiān)管機制。風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家公園等旅游資源開發(fā)，建設項目用地供應和使用管理應同時符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃及其他相關區(qū)域保護發(fā)展建設等規(guī)劃，不符合的，不得批準用地和供地。新供旅游項目用地，將環(huán)保設施建設、建筑材料使用、建筑風格協(xié)調(diào)等要求納入土地供應前置條件的，提出條件的政府部門應與土地使用權取得者簽訂相關建設活動協(xié)議書，并依法履行監(jiān)管職責。要及時總結旅游產(chǎn)業(yè)用地利用實踐情況，積極開展旅游產(chǎn)業(yè)用地重大問題研究和探索創(chuàng)新。

（十二）嚴格旅游業(yè)用地供應和利用監(jiān)管。嚴格旅游相關農(nóng)用地、未利用地用途管制，未經(jīng)依法批準，擅自改為建設用地的，依法追究責任。嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地。規(guī)范土地供應行為,以協(xié)議方式供應土地的，出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。嚴格旅游項目配套商品住宅管理，因旅游項目配套安排商品住宅要求修改土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的，不得批準。嚴格相關旅游設施用地改變用途管理，土地供應合同中應明確約定，整宗或部分改變用途，用于商品住宅等其他經(jīng)營項目的，應由政府收回，重新依法供應。

本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期五年。

2015年11月25日